Parcheggi (tipologie e regime circolatorio)

2. Parcheggi Ponte

I parcheggi c.d. ponte sono parcheggi obbligatori, ossia parcheggi realizzati in adempimento di una specifica prescrizione di legge, posta dall'art. 18 della l. n. 765/1967 (c.d. legge-ponte) che ha inserito l'art. 41-sexies nella legge urbanistica n. 1150/1942, in base al quale nelle nuove costruzioni e aree di pertinenza delle stesse «debbono essere riservati appositi spazi per parcheggi in misura non inferiore ad un metro quadrato per ogni dieci metri cubi di costruzione».

La finalità di questa disposizione è quella di alleggerire la congestione delle vie e piazze pubbliche, attraverso l'imposizione, per i nuovi fabbricati, di una riserva di adeguate aree private idonee ad assorbire il normale aggravio che le sosta degli autoveicoli di coloro che occupano i fabbricati determinerebbe nelle aree pubbliche adiacenti (Cass. n. 3370/1988).

In considerazione degli interessi pubblicistici perseguiti, la giurisprudenza ha interpretato tale disposizione nel senso che essa configura una norma imperativa e inderogabile, operante non soltanto nel rapporto fra il costruttore o proprietario dell'edificio e l'autorità competente in materia urbanistica, ma anche nei rapporti privatistici inerenti a dette aree «nel senso di imporre la loro destinazione ad uso diretto delle persone che stabilmente occupano le costruzioni o ad esse abitualmente accedono» (Cass., Sez. Un., nn. 6600, 6601, 6602/1984).

Si afferma dunque che il vincolo di destinazione permanente a parcheggio, per realizzare la finalità della disposizione, si conforma ope legis in un diritto reale di uso dell'area in favore del condominio, costituendo una limitazione legale della proprietà privata per scopo di pubblico interesse.

Le pattuizioni negoziali che, sotto forma di riserva di proprietà a favore del costruttore o di cessione a terzi, sottraggono ai condomini l'uso del parcheggio vengono considerate nulle e sono sostituite di diritto dalla norma imperativa che sancisce il proporzionale trasferimento del diritto d'uso a favore dell'acquirente di unità immobiliari comprese nell'edificio. In tal caso viene, comunque, riconosciuto all'alienante il diritto ad un'integrazione del prezzo se determinato solo sulla base del valore dell'appartamento.

La stessa giurisprudenza, rispetto all'intervento legislativo sul condono edilizio (l. n. 47/1985), il quale all'art. 26 ha precisato che gli spazi di cui all'art. 18 della n. 765 «costituiscono pertinenze delle costruzioni, ai sensi e per gli effetti degli artt. 817,818 e 819 c.c.», ha escluso la portata innovativa della norma, affermando che essa chiarisce soltanto che gli spazi per parcheggi possono essere oggetto di atti o rapporti separati, fermo restando il vincolo pubblicistico (Cass., Sez. Un., n. 3363/1989).

Tale vincolo gravante sulle aree a parcheggio, dunque, secondo la giurisprudenza, ha natura non solo oggettiva ma anche soggettiva, e si trasferisce automaticamente con il trasferimento della titolarità dell'abitazione: è un diritto reale d'uso che limita il diritto di proprietà dell'area a favore dei condomini del fabbricato cui accede. Il bene può appartenere al costruttore, a un solo condomino, o a un terzo soggetto estraneo, ma tutti i condomini devono poterne godere, per quanto riguarda l'uso (per una ricostruzione dell'interpretazione giurisprudenziale, Cass., Sez. Un., n. 12793/2005).

In materia è poi intervenuto il legislatore che con l'art. 12, comma 9 l. n. 246/2005, ha aggiunto un secondo comma all'art. 41-sexies, a tenore del quale «Gli spazi per parcheggi realizzati in forza del primo comma non sono gravati da vincoli pertinenziali di sorta né da diritti d'uso a favore dei proprietari di altre unità immobiliari e sono trasferibili autonomamente da esse».

Ne discende che per i posti auto introdotti dalla cd. legge ponte non sussiste più alcun diritto reale a favore degli abitanti del relativo stabile e ne è libera la commerciabilità, ma la giurisprudenza qui è intervenuta ad escludere qualsivoglia efficacia retroattiva della novella, affermando che la disciplina introdotta dall'art. 12 l. n. 246/2005, non ha natura interpretativa e trova applicazione soltanto per il futuro, vale a dire per le sole costruzioni non realizzate o per quelle per le quali, al momento della sua entrata in vigore, non erano ancora state stipulate le vendite delle singole unità immobiliari (Cass. n. 4264/2006).

Contro i suggerimenti provenienti dalla dottrina, la Cassazione ha mantenuto sul punto un orientamento rigidamente informato alla tutela delle ragioni dei condomini, impedendo l'applicazione della novella liberalizzante alle vicende pregresse la sua entrata in vigore, anche sulla base della considerazione per la quale le leggi che modificano il modo di acquisto dei diritti reali non incidono sulle situazioni maturate prima della loro entrata in vigore (Cass. n. 1753/2013; Cass. n. 2265/2019).

Ad oggi quindi è possibile ricondurre alla legge urbanistica (art. 41-sexies) due tipologie di parcheggi, assoggettate a differenti regimi giuridici. Si hanno i parcheggi disciplinati dall'art. 18 l. n. 765/1967, che sono soggetti ad un vincolo pubblicistico di destinazione, produttivo di un diritto reale d'uso in favore dei condomini e di un vincolo pertinenziale ex lege che non ne esclude l'alienabilità separatamente dall'unità immobiliare, e i parcheggi non gravati da vincoli di sorta perché ricadenti sotto la disciplina posta dall'art. 12, l. n. 246/2005, di definitiva liberalizzazione del regime di circolazione e trasferimento delle aree destinate a parcheggio ma con esclusivo riferimento alle costruzioni non ancora realizzate o per le quali non sia ancora intervenuta la stipulazione delle vendite delle singole unità immobiliari al momento della sua entrata in vigore (Cass. n. 28615/2019; Cass. n. 21003/2008).

3. Parcheggi Tognoli

I parcheggi c.d. Tognoli sono disciplinati dalla l. n. 122/1989, (legge “Tognoli”), la cui finalità è essenzialmente quella di incentivare la realizzazione di nuovi parcheggi per far fronte alla cronica carenza di posti per la sosta delle auto e attenuare le conseguenze dell'annoso problema del congestionamento del traffico automobilistico nelle aree urbane.

Essa prevede la possibilità di realizzare, anche in deroga agli strumenti urbanistici, parcheggi da destinare a pertinenza di unità immobiliari già esistenti.

A differenza della legge ponte (l. n. 765/1967), quindi, la legge “Tognoli” prevede la realizzazione di posti auto successivamente alla edificazione del fabbricato e per tale motivo questi parcheggi, non essendo connessi al rilascio del titolo edilizio, vengono anche definiti come “parcheggi facoltativi”.

Una delle principali caratteristiche dei parcheggi Tognoli è quindi quella per cui, quando il posto auto viene costruito, esso si configura come bene secondario ausiliario di un bene principale preesistente.

A connotare questi parcheggi vi è poi un regime giuridico di particolare favore che si coglie essenzialmente nel fatto che la loro realizzazione può avvenire anche in deroga agli strumenti urbanistici, e il titolo edilizio richiesto ha natura gratuita e consiste ora in una S.c.i.a. (prima in una D.i.a. e inizialmente in un'autorizzazione).

Parte della giurisprudenza, soprattutto del giudice penale, ha affermato che la realizzazione dei parcheggi è soggetta al titolo gratuito, ai sensi della l. n. 122/1989, a condizione che sia preventivamente indicato il fabbricato servito, di modo che sia «immediatamente identificabile il vincolo funzionale previsto per la deroga alla normale sottoposizione al regime concessorio» (Cass. pen. n. 14940/2009).

Successiva giurisprudenza amministrativa (Cons. St. n. 3977/2016), invece, dopo aver affermato che i parcheggi collocati in aree esterne ai fabbricati non devono essere realizzati necessariamente dai proprietari dell'immobile, ha sul punto sostenuto che il vincolo pertinenziale ex lege Tognoli può anche sorgere successivamente alla realizzazione del parcheggio in virtù di uno specifico atto di destinazione. La questione affrontata è stata precisamente quella relativa al se il vincolo pertinenziale richiesto dalla l. n. 122/1989 per l'accesso ai benefici dalla stessa previsti ( in primis , realizzare i parcheggi anche in deroga allo strumento urbanistico) debba essere costituito già al momento della formazione del titolo edilizio e dell'avvio dei lavori ovvero se detto vincolo possa essere costituito successivamente, prima della utilizzazione effettiva dei parcheggi da parte dei singoli utenti. In riforma della sentenza di primo grado che aveva aderito alla prima opzione interpretativa (essenzialmente sulla base di richiami alla giurisprudenza penale), il Consiglio di Stato ha ritenuto che sia da preferire «senza alcun dubbio la seconda opzione interpretativa, militando in tal senso ragioni sia di ordine letterale, sia soprattutto di carattere logico-sistematico».

Per il giudice amministrativo è quindi sufficiente, al momento della formazione del titolo edilizio e dell'avvio dei lavori, il solo atto d'obbligo del costruttore di costituzione futura del vincolo sui parcheggi da realizzare quali pertinenze delle unità immobiliari viciniori, fermo restando che, dopo la realizzazione e fino alla concreta destinazione pertinenziale che deve legare ogni parcheggio a una specifica abitazione viciniore, nessuna diversa utilizzazione può ritenersi consentita (Cons. St. n. 3977/2016).

Altre condizioni di favore previste per incentivare la realizzazione di tali parcheggi sono l'applicazione di quorum ridotti per le deliberazioni condominiali necessarie per approvare i relativi interventi (è sufficiente la maggioranza prevista dall'art. 1136, comma 2 c.c.), e aliquote IVA agevolate.

Quanto al regime circolatorio, la vigente disciplina impone la considerazione separata dei due tipi di parcheggi previsti, ossia i parcheggi privati e i parcheggi realizzati su area comunale.

L'art. 9, comma 1 della l. n. 122/1989 prevede anzitutto la possibilità per i privati di realizzare parcheggi nel sottosuolo ovvero nei locali siti al piano terreno dei fabbricati in loro proprietà, e anche nel sottosuolo di aree pertinenziali esterne al fabbricato nel rispetto dei piani urbani del traffico e compatibilmente con la tutela dei corpi idrici.

La realizzazione di questi parcheggi, come già detto, può avvenire in deroga agli strumenti urbanistici e ai regolamenti edilizi vigenti, fermi restando i vincoli previsti dalla legislazione in materia paesaggistica e ambientale.

Lo stesso art. 9, al comma 4 prevede altresì che i Comuni, nell'ambito del programma urbano dei parcheggi, possono prevedere la realizzazione su aree comunali o nel sottosuolo delle stesse di parcheggi da destinare a pertinenza di immobili privati e da concedere in diritto di superficie con apposita convenzione.

In entrambi i casi si tratta di parcheggi assoggettati ad un regime di utilizzazione vincolata e di circolazione controllata (tra le altre, Cass. n. 20536/2019; Cass., sez. un., n. 12793/2005), ma divergono, in base all'attuale disciplina, le possibilità di una loro circolazione separatamente dalle unità immobiliari di cui costituiscono pertinenza.

L'art. 9 della legge Tognoli, al comma 5 (come sostituito dall'art. 10, d.l. n. 5/2012, modificato dalla l. di conversione n. 35/2012), premessa l'immodificabilità dell'esclusiva destinazione a parcheggio, stabilisce che la proprietà dei parcheggi realizzati su proprietà privata «può essere trasferita, anche in deroga a quanto previsto nel titolo edilizio che ha legittimato la costruzione e nei successivi atti convenzionali, solo con contestuale destinazione del parcheggio trasferito a pertinenza di altra unità immobiliare sita nello stesso Comune», mentre, i parcheggi realizzati in diritto di superficie su area comunale «non possono essere ceduti separatamente dall'unità immobiliare alla quale sono legati da vincolo pertinenziale e i relativi atti di cessione sono nulli, ad eccezione di espressa previsione contenuta nella convenzione stipulata con il Comune, ovvero quando quest'ultimo abbia autorizzato l'atto di cessione».

Si osserva come la nuova norma non abbia affatto introdotto un principio di libera alienabilità dei parcheggi Tognoli.

Quanto a quelli realizzati su immobili privati, dal testo normativo è possibile desumere che in assenza della prevista “contestuale destinazione”, l'alienazione separata del parcheggio è tuttora vietata.

La regola risulta quindi essere ancora quella del divieto di alienazione separata, pur con la rilevante eccezione rappresentata dall'alienazione con contestuale destinazione del parcheggio trasferito a pertinenza di altra unità immobiliare sita nello stesso comune.

Rispetto a tale permanente divieto manca tuttavia nella norma la previsione espressa di una sanzione per il caso di sua violazione.

Trattandosi di norma imperativa e mancando la previsione di una sanzione diversa dalla nullità, è da ritenere che la violazione del divieto di cessione separata del parcheggio senza la “contestuale destinazione” determini pur sempre la nullità c. d. virtuale in base al comma 1 dell'art. 1418 c.c.

Nel rispetto della disposizione, allora, nel caso in cui il posto auto venga trasferito disgiuntamente dell'immobile principale, nell'atto di trasferimento deve darsi atto della destinazione del parcheggio ceduto a pertinenza di altra unità immobiliare sita nello stesso Comune.

Soggetto legittimato alla contestuale destinazione è l'acquirente in quanto titolare di un diritto reale sull'immobile principale (art. 817, comma 2, c.c.).

Tale immobile, oltre ad essere ubicato nello stesso Comune, si ritiene debba essere situato rispetto al parcheggio ad una distanza che consenta l'instaurarsi di un effettivo rapporto di servizio.

Quanto ai parcheggi realizzati su suolo comunale, la norma prevede espressamente il divieto di circolazione separata del parcheggio, a pena di nullità.

Al divieto così posto è comunque apportata una significativa eccezione, essendo anche per i parcheggi edificati su area comunale consentita l'alienazione separata, ma non semplicemente con contestuale destinazione a pertinenza di altra unità immobiliare, bensì solo con il consenso del Comune, che può essere espresso in via generalizzata nella convenzione di concessione del diritto di superficie, o manifestato in una successiva e apposita autorizzazione.

In ogni caso, in base ai principi generali dell'azione amministrativa, il consenso dell'ente dovrà essere motivato, in modo da giustificare la deroga al regime vincolistico in funzione dell'interesse pubblico.

A tal fine ben può il Comune subordinare la consentita cessione separata a particolari condizioni, quali la destinazione del parcheggio trasferito a pertinenza di altra unità immobiliare, anche richiedendo per quest'ultima determinati requisiti.

In tal caso, potendosi sostenere che il vincolo che viene ad instaurarsi secondo le prescrizioni contenute nella convenzione o nell'autorizzazione comunale sia pur sempre riconducibile alla legge Tognoli, si ritiene che quelle prescrizioni, per ragioni di prudenza, debbano essere adempiute anche nelle successive alienazioni separate del medesimo parcheggio, occorrendo, in alternativa, una nuova autorizzazione comunale.

Solo nel caso in cui la convenzione o l'autorizzazione si limitino a consentire la cessione separata del parcheggio senza prevedere particolari condizioni può ritenersi sciolto il vincolo pertinenziale per effetto dell'alienazione separata del parcheggio, il quale può essere acquistato da soggetto che non intenda destinarlo a pertinenza di alcun immobile e potrà essere successivamente ceduto, libero da vincoli pertinenziali di sorta.

Ne discende un regime di circolazione più complesso per i parcheggi Tognoli realizzati su area pubblica, dal momento che diventa imprescindibile la consultazione della convenzione e delle eventuali successive autorizzazioni comunali all'alienazione separata, per verificare se tale autorizzazione sia subordinata a particolari condizioni, anche al fine di individuare il regime di circolazione del parcheggio successivamente alla sua alienazione separata effettuata sulla base del consenso comunale.

In entrambi i casi, si tratti quindi di parcheggi realizzati su proprietà privata o in diritto di superficie su area comunale, la regola generale, per quanto temperata, è quella del divieto di alienazione separata, che può essere violato da qualsiasi atto che, al di fuori delle condizioni previste dal legislatore per trasferire autonomamente il parcheggio, legittimi una utilizzazione dello stesso separata da quella dell'unità immobiliare di cui è pertinenza. Sono pertanto idonei a violare il predetto divieto atti a titolo oneroso e a titolo gratuito, atti bilaterali, plurilaterali o unilaterali, atti traslativi del diritto di proprietà, ma anche quelli traslativi o costitutivi di diritti minori, e inoltre possono violare il divieto in questione non solo gli atti tra vivi ma anche quelli mortis causa .

Diverse sono le questioni sorte in relazione a questa limitata commerciabilità dei parcheggi Tognoli.

Si è ad esempio posto il problema della loro ipotecabilità, e si è data soluzione positiva, escludendo quindi dall'ambito di applicazione del comma 5 dell'art. 9 legge Tognoli gli atti costitutivi di ipoteca, in considerazione del fatto che detti atti esauriscono il loro effetto nella predisposizione di un titolo di preferenza del creditore ipotecario nell'escussione del bene ipotecato, mentre il trasferimento della proprietà dell'immobile può determinarsi solo a seguito dell'espropriazione forzata, la quale prescinde dall'esistenza dell'ipoteca, potendo essere promossa anche da creditori non ipotecari. L'esistenza dell'ipoteca influisce sulla procedura esecutiva solo nel senso di impedire al creditore ipotecario di pignorare altri immobili se non sottopone a pignoramento anche gli immobili gravati da ipoteca (art. 2911 c.c.), e ciò non si ritiene possa giustificare la nullità della concessione di ipoteca su un parcheggio vincolato ex lege Tognoli.

Anche sulla base delle argomentazioni addotte a favore della ipotecabilità degli alloggi assoggettati ai divieti di alienazione nella normativa sull'edilizia residenziale pubblica, si è inoltre considerato l'intento di evitare speculazioni da parte dei soggetti che abbiano fruito delle agevolazioni di legge, che si collega al divieto di circolazione, e che induce a ritenere che il divieto medesimo non si applichi a quei provvedimenti non riconducibili alla volontà del proprietario.

Si è anche discusso sul se l'unità immobiliare cui vincolare a servizio il parcheggio debba avere necessariamente destinazione abitativa.

Il riferimento al concetto di “uso esclusivo dei residenti” di cui al primo comma dell'art. 9 l. n. 122/1989 potrebbe portare a ritenere che destinatari della previsione possano essere solo coloro che detengono la residenza nell'unità immobiliare. Tuttavia, le espressioni “immobili” e “unità immobiliari” adoperate dal legislatore nello stesso art. 9 si atteggiano quali concetti generici in grado di ricomprendere tanto le unità immobiliari abitative quanto quelle commerciali, per cui non sembra sostenibile che il legislatore abbia inteso favorire esclusivamente le unità abitative.

Ma è soprattutto la ratio della norma, la quale mira a incrementare i parcheggi per liberare le strade dalle auto in sosta e migliorare quindi la viabilità, che induce a ritenere che non si possano escludere dal suo ambito applicativo quei fabbricati nei quali non sia fissata la residenza anagrafica ma vi si svolga l'attività professionale, quali ad esempio gli edifici adibiti a uffici o laboratori.

Altra questione sorta dalla limitata commerciabilità dei parcheggi ha riguardato la possibilità di costituire il vincolo di pertinenzialità in mancanza di una piena coincidenza soggettiva, ossia quando vi è la contitolarità dell'unità immobiliare principale e l'esclusiva proprietà del box di pertinenza o, viceversa, la contitolarità del parcheggio e la proprietà esclusiva dell'immobile principale.

La principale ipotesi in cui si determina questa parziale dissociazione soggettiva è quella dell'acquisto del parcheggio da parte di coniugi in comunione legale, allorché l'immobile principale appartenga ad uno solo di essi, com'è ad esempio per i parcheggi realizzati su area comunale in diritto di superficie, i quali, non operando l'istituto dell'accessione, sono acquisiti ai sensi dell'art. 177 lett. a ) c.c., con conseguente caduta in comunione nonostante il fatto che il bene principale al quale saranno vincolati sia personale.

In questi casi non si ravvisa alcuna violazione della normativa in considerazione del fatto che il vincolo “Tognoli” svolge una funzione di condizionamento alla cessione separata dei due beni e non anche all'attribuzione della titolarità di essi quando in tale fase la disciplina è quella legale.

Si afferma dunque che una coincidenza soggettiva solo parziale, se non può realizzarsi in sede di cessione, non impedisce comunque, con il consenso di tutti i comproprietari, la valida creazione del vincolo pertinenziale, che riguarderà i beni nella loro interezza e ne comporterà sempre il divieto di circolazione separata.

Particolarmente dibattuta è la questione concernente il rapporto quantitativo tra box Tognoli ed unità immobiliari.

Secondo parte della dottrina e taluna giurisprudenza (Cass. n. 1664/2012) la legge “Tognoli” prevede un rapporto quantitativo standard tra unità immobiliari esistenti e posti auto destinati a loro pertinenza, rapporto che deve essere di uno ad uno, in quanto ammettere che possano chiedersi parcheggi in numero superiore al numero delle unità immobiliari, verrebbe a comportare un'utilizzazione sproporzionata dello strumento pubblicistico che, per favorire la realizzazione di tali parcheggi, da un lato stabilisce una serie di agevolazioni, ma dall'altro impone, sul piano della commerciabilità, un regime rigoroso.

Diversamente, altra dottrina, evidenziando che la l. n. 122/1989 non contempla un rapporto quantitativo minimo-massimo da rispettare tra parcheggi e unità, non ravvisa ostacoli ad ammettere che una unità possa avere anche più parcheggi pertinenziali.

Questa interpretazione era anche supportata dal dato testuale della norma di cui al comma 5 dell'art. 9 nella previgente disciplina, laddove era stabilito che «i parcheggi realizzati ai sensi del presente articolo non possono essere ceduti separatamente dall'unità immobiliare alla quale sono legati da vincolo pertinenziale», formula che poteva prestarsi ad essere interpretata nel senso che più parcheggi possono essere vincolati ad un'unica unità immobiliare.

Dopo la novella che ha interessato il suddetto comma 5 dell'art. 9, si è comunque sostenuto che queste considerazioni restano valide dal momento che appare comunque coerente con le finalità della norma la creazione di più posti auto Tognoli anche rispetto ad una sola unità immobiliare.

Si evidenzia inoltre come, a differenza della legge ponte, la legge Tognoli non si preoccupa di stabilire misure standards per la realizzazione dei parcheggi, ma si limita ad attribuire la facoltà di costruire parcheggi per preesistenti costruzioni, senza prefissarne il numero, ma stabilendo uno stretto rapporto pertinenziale. Ne conseguirebbe che i parcheggi realizzati, siano uno solo o più, vanno tutti collegati con nesso pertinenziale al bene principale, che a sua volta può consistere in un solo bene o in più beni.

Federica Tresca

Nota bibliografica

Studio n. 293-1990, estt. G. LAURINI - L. MALAGUTI - G. SANTARCANGELO; Studio n. 3659-2002/A, est. A. RUOTOLO; Studio n. 3659-2002/B, est. A. RUOTOLO; Studio n. 451-2003, est. A. RUOTOLO; Studio n. 19-2006/C, estt. A. RUOTOLO - M. RUOTOLO; Studio n. 210-2012/C, est. F. MAGLIULO; Focus 1/2015, est. F. TRESCA; Risposta a quesito n. 163-2020/P, est. F. TRESCA; Risposta a quesito n. 283-2008/C, estt. S. METALLO - A. RUOTOLO; Risposta a quesito n. 539-2007/C, est. A. RUOTOLO; Risposta a quesito n. 4 e 5-2012/C, est. A. RUOTOLO; Risposta a quesito n. 166-2013/C, est. S. METALLO; Risposta a quesito n. 532-2009/C, est. G. CASU; Risposta a quesito n. 636-2007/C, est. A. RUOTOLO; Risposta a quesito n. 409-2011/C, estt. M.L. MATTIA - A. RUOTOLO; Risposta a quesito n. 194-2016/C, est. F. TRESCA; Risposta a quesito n. 286-2013/C, estt. S. METALLO - A. MUSTO; Risposta a quesito n. 228-2008/C, est. S. METALLO; Risposta a quesito n. 200-2017/C, est. F. TRESCA; Risposta a quesito n. 656-2009/C, est. G. CASU; Risposta a quesito n. 304-2008/C, est. G. CASU.