Beni pubblici

2. I beni demaniali

Sono beni demaniali i beni immobili o universalità di mobili che appartengono agli enti territoriali, ossia allo Stato, alle Regioni, alle Province e ai Comuni, e che rispondono a dirette esigenze della collettività.

Questi beni, elencati nell'art. 822 c.c., sono demaniali per loro intrinseca qualità oppure per il fatto di appartenere ad enti territoriali.

Nel primo caso si parla di demanio necessario, costituito dal demanio marittimo, idrico e militare (art. 822, comma 1), ossia da quei beni le cui stesse «caratteristiche fisicofunzionali» ne connotano lo statuto (Cons. St., n. 5337/2013).

Nel secondo caso si parla invece di demanio accidentale o eventuale, perché ricomprende beni che non sono naturalmente di proprietà pubblica e che acquistano carattere demaniale solo se divengano di proprietà degli enti pubblici territoriali. Di esso fanno parte strade, autostrade, strade ferrate, aerodromi, acquedotti, immobili di interesse storico ed artistico, raccolte dei musei ecc., e gli altri beni assoggettati al regime proprio del demanio pubblico dalla legge (art. 822, comma 2).

Il regime giuridico dei beni demaniali è contenuto nell'art. 823 c.c., in forza del quale essi sono «inalienabili e non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi, se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano».

È quindi sancita l'incommerciabilità dei beni in parola, i quali costituiscono un oggetto impossibile ai fini dell'art. 1418 c.c., per cui gli eventuali atti dispositivi di beni demaniali posti in essere dalla pubblica amministrazione sono nulli di diritto, con conseguente inapplicabilità anche del principio della sequenza delle trascrizioni (Cass. n. 5894/2001).

Una parziale deroga al divieto di alienazione in questione è intervenuta in materia di beni demaniali culturali, ad opera dell'art. 55 d.lgs. n. 42 del 2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio) per i quali si rinvia alla voce Beni culturali .

3. I beni patrimoniali indisponibili

Nella disciplina sistematica del codice civile, tutti i beni non demaniali che appartengono allo Stato e agli enti pubblici ne «costituiscono il patrimonio», e alcuni di questi beni fanno parte del patrimonio indisponibile.

Si tratta dei beni indicati nell'art. 826 c.c., che contiene una elencazione non tassativa nella quale sono ricompresi beni che, diversamente dai demaniali, possono essere sia immobili che mobili e possono appartenere anche ad enti pubblici non territoriali (art. 830 c.c.).

Ciò che connota, tra i beni del patrimonio, quelli facenti parte del patrimonio indisponibile, è la destinazione, essendo infatti i secondi, come i beni del demanio, vincolati a una destinazione di pubblica utilità.

Anche per questi beni si profila una distinzione tra patrimonio necessario e patrimonio accidentale, poiché vi sono beni che rientrano nella categoria del patrimonio indisponibile per loro caratteristiche naturali (miniere, acque minerali termali, cave e torbiere etc.), e altri che vi rientrano solo in conseguenza della destinazione loro impressa (edifici destinati a sede di uffici pubblici, arredi, dotazione del Presidente della Repubblica etc.).

Riguardo al regime giuridico, l'art. 828, comma 2 c.c. si limita a stabilire che tali beni «non possono essere sottratti alla loro destinazione, se non nei modi stabiliti delle leggi che li riguardano».

Ne discende che i beni patrimoniali indisponibili, pur essendo gravati da uno specifico vincolo di destinazione all'uso pubblico, non sono incommerciabili (Cass., Sez. Un., n. 3665/2011). Più precisamente tali beni, diversamente dai demaniali, sono sottoposti al vincolo della incommerciabilità non in senso assoluto «ma solo relativamente a quei fatti giuridici che siano incompatibili con la loro destinazione» (Cass., Sez. Un., n. 477/1966).

4. I beni patrimoniali disponibili

Sono beni patrimoniali disponibili quei beni degli enti pubblici non destinati a fini pubblici e perciò sottoposti ad un regime circolatorio privatistico; essi sono commerciabili, usucapibili e soggetti ad esecuzione forzata. Le pubbliche amministrazioni posseggono dunque tali beni a titolo di proprietà privata.

A tenore dell'art. 828 c.c., «I beni che costituiscono il patrimonio dello Stato, delle province e dei comuni sono soggetti alle regole particolari che li concernono e, in quanto non è diversamente disposto, alle regole del presente codice».

Tra le «regole particolari» che li riguardano, rientrano le disposizioni sull'amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato, di cui al r.d. n. 2440 del 1923, il quale, al primo articolo, si riferisce ai beni immobili «tanto pubblici quanto posseduti a titolo di privata proprietà».

Va rilevato come tali beni siano liberamente commerciabili, ma con modalità comunque divergenti da quelle del regime proprietario privato, imponendosi le procedure di evidenza pubblica e la contabilizzazione in bilancio.

5. I beni di interesse pubblico

La categoria dei beni pubblici costituisce una specie del più ampio genere dei “beni di interesse pubblico”, nel quale rientrano sia i beni degli enti pubblici sia i beni dei privati che soddisfano “direttamente” un interesse pubblico (C. Conti Lombardia n. 295/2013).

Il connotato dell'appartenenza caratterizza dunque i beni pubblici rispetto a quelli di interesse pubblico, i quali possono appartenere anche a privati. Per tali ultimi beni la dottrina ha elaborato la categoria dei “beni privati di interesse pubblico”, che ricomprende i beni soggettivamente di proprietà privata ma con una «immanente destinazione al perseguimento di interessi che trascendono la sfera dominicale» (Cons. giust. amm. Sicilia n. 578/1998).

Per il loro assolvere a finalità di pubblico interesse, tali beni sono assoggettati a un particolare regime pubblicistico che stabilisce limiti conformativi al potere di godere e di disporre del bene in via esclusiva. Si tratta di normative che funzionalizzano il dominio sul bene ad uno specifico interesse pubblico, come, ad esempio, le comunicazioni (cfr. per le strade vicinali e le autostrade il d.lgs. n. 285/1992 c.d. “Codice della Strada”), la produzione (cfr. per l'estrazione mineraria il r.d. n. 1443/1927), la cultura (cfr. la disciplina per i “beni culturali” di cui al d.lgs. 42/2004), e via di seguito (così, C. Conti Lombardia n. 295/2013).

6. Sdemanializzazione

Il requisito essenziale che contraddistingue un bene pubblico, come visto, è la destinazione a fini pubblici, la quale ne giustifica il relativo particolare regime.

La sottrazione del bene a tale regime e la sua riconduzione entro l'ambito della disponibilità, implica quindi la cessazione della destinazione pubblicistica.

Per i beni demaniali l'art. 829 c.c. prevede che il passaggio dei beni dal demanio pubblico al patrimonio disponibile deve essere dichiarato dall'autorità amministrativa, ma a tale provvedimento è riconosciuta natura ricognitiva della perdita della destinazione ad uso pubblico del bene, dal momento che il passaggio del bene pubblico al patrimonio disponibile «consegue direttamente al realizzarsi del fatto della perdita della destinazione pubblica del bene» (Cass., Sez. Un., n. 7739/2020).

Si riconosce dunque la cosiddetta sdemanializzazione tacita, ossia la declassificazione che prescinde dal provvedimento dell'autorità amministrativa.

Ciò avviene anzitutto a seguito di accadimenti indipendenti dalla volontà dell'amministrazione che comportano la distruzione o lo snaturamento del bene, sottraendogli quelle caratteristiche in virtù delle quali lo stesso apparteneva al demanio.

La sdemanializzazione può inoltre avvenire per facta concludentia , ossia in presenza di atti e/o fatti che evidenzino in maniera inequivocabile la volontà della P.A. di sottrarre il bene alla destinazione pubblica e di rinunciare definitivamente al suo ripristino, non essendo sufficienti il prolungato disuso del bene demaniale da parte dell'ente pubblico proprietario o la tolleranza osservata da quest'ultimo rispetto a un'occupazione da parte di privati (Cass., Sez. Un., n. 11101/2002; Cass. n. 3742/2007; Cons. St. n. 6658/2018; Cons. St. n. 6338/2011).

La sdemanializzazione tacita è espressamente esclusa dal legislatore per i beni appartenenti al demanio marittimo (art. 35 cod. nav.) e per i beni del demanio idrico (art. 947 c.c.).

Per la declassificazione dei beni del patrimonio indisponibile non sussiste una specifica disposizione come quella dell'art. 829 c.c., per cui si ritiene sufficiente un verbale di dismissione nel quale venga fatto constare che i beni non servano più a qualsiasi uso amministrativo, ferma restando la declassificazione sulla base di comportamenti univoci dell'amministrazione incompatibili con la conservazione della destinazione del bene a pubblico servizio, che funge da presupposto dell'indisponibilità (Cass., Sez. Un., n. 1889/1989; Cass. n. 3258/1973).

7. Dismissione del patrimonio immobiliare pubblico

La materia delle dismissioni del patrimonio pubblico è oggetto di normative tra le più complesse ed eterogenee. Si va dalle norme che disciplinano la vendita isolata dei beni in mano pubblica, a quelle disciplinanti il più recente fenomeno della cartolarizzazione degli immobili pubblici, dettate dall'emergenza e miranti al rapido rifinanziamento del bilancio statale.

E così, il fenomeno traslativo si trova ad avere, di volta in volta, diversi presupposti, procedure e finalità.

In linea generale, la vendita, quale contratto attivo della P.A., è disciplinata dall'art. 3, legge cont. Stato (r.d. n. 2440/1923), il quale al primo comma sancisce che «i contratti dai quali derivi un'entrata per lo Stato debbono essere preceduti da pubblici incanti», potendosi fare ricorso alla trattativa privata in speciali ed eccezionali circostanze (art. 6 r.d. n. 2440/1923; art. 41 r.d. n. 827/1924).

Che l'asta pubblica costituisca il metodo normale di scelta dell'acquirente privato viene sancito già nell'art. 3 della legge n. 783 del 1908, recante l'unificazione dei sistemi di alienazione e di amministrazione dei beni immobili patrimoniali dello Stato.

In base a tali disposizioni, dunque, le dismissioni debbono essere tendenzialmente precedute da pubblici incanti, a maggior garanzia dei principi di imparzialità, di economicità, di convenienza e di trasparenza, i quali presuppongono adeguate forme di pubblicità e procedure concorsuali, nell'interesse dell'erario e dei privati (C. Conti 110/1997).

Negli anni a noi più vicini, tuttavia, a causa del sempre crescente deficit pubblico, il legislatore è intervenuto a modificare profondamente la normativa relativa all'alienazione dei beni pubblici, con lo scopo di facilitare e incrementare le dismissioni del patrimonio immobiliare e reperire così nuove risorse finanziarie.

In particolare, nell'ultimo ventennio la dismissione degli immobili pubblici ha seguito principalmente due strade: quella dell'alienazione diretta, soggetta a discipline speciali, e quella della costituzione di società cui è stata affidata la gestione e l'alienazione degli immobili delle amministrazioni.

La prima strada è costellata di discipline derogatorie, che hanno per lo più consentito il ricorso alla trattativa privata per l'individuazione dell'acquirente (cfr. art. 3, comma 99 l. n. 662/1996, che prevede l'alienazione dei beni e dei diritti immobiliari dello Stato «in deroga alle norme di contabilità di Stato»), tanto che è possibile affermare che le norme le quali prevedono il pubblico incanto hanno ora natura residuale, piuttosto che generale.

Nell'ambito della seconda strada si colloca invece l'esperienza delle società per la cartolarizzazione degli immobili pubblici, introdotta dal d.l. n. 351 del 2001 e interrotta dal d.l. n. 207 del 2008.

Detta esperienza conserva comunque la sua rilevanza in ragione del fatto che la relativa disciplina posta dal menzionato d.l. n. 351 (convertito in l. n. 410 del 2001), recante disposizioni urgenti in materia di privatizzazione e valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico e di sviluppo dei fondi comuni di investimento immobiliare, costituisce tuttora un'importante normativa di riferimento per le dismissioni del patrimonio pubblico; è alle sue disposizioni, infatti, che fanno rinvio diversi successivi provvedimenti legislativi in materia (si v., ad es., art. 7 d.l. n. 282/2002; art. 11- quinquies , d.l. n. 203/2005, e art. 58 d.l. n. 112/2008).

Tra le varie disposizioni del suddetto decreto, particolare rilievo riveste l'art. 3 intitolato alle modalità per la cessione degli immobili, nel quale si trovano sancite numerose semplificazioni amministrative. In particolare è previsto che lo Stato e gli altri enti pubblici sono esonerati dalla consegna dei documenti relativi alla proprietà dei beni e alla regolarità urbanistica-edilizia e fiscale, come pure dalle dichiarazioni di conformità catastale, e «sono esonerati anche dall'obbligo di rendere le dichiarazioni urbanistiche richieste dalla legge per la validità degli atti nonché dall'obbligo di allegazione del certificato di destinazione urbanistica contenente le prescrizioni urbanistiche riguardanti le aree interessate dal trasferimento» (norma di interpretazione autentica contenuta nell'art. 11- quinquies , comma 6 d.l. n. 203/2005). In più, non vi è l'obbligo di fornire l'attestato di prestazione energetica contestualmente all'atto di trasferimento.

Per le vendite cui si applica tale normativa, inoltre, non opera la nullità urbanistica prevista dal secondo comma dell'art. 40, legge n. 47/1985, e ciò in virtù del richiamo, contenuto nel comma 19 dell'art. 3 in parola, alle disposizioni di cui all'art. 2, comma 59 l. n. 662/1996.

Per quanto riguarda i conduttori delle unità immobiliari alienate con le procedure rientranti nel perimetro applicativo del decreto n. 351, in loro favore è riconosciuto il diritto di opzione per l'acquisto, e il diritto di prelazione solo per il caso di vendita ad un prezzo inferiore a quello di esercizio dell'opzione. Con riferimento agli immobili ad uso residenziale non di pregio acquistati per effetto dell'esercizio del diritto di opzione e del diritto di prelazione è tuttavia espressamente prevista la nullità degli atti di disposizione posti in essere prima che siano trascorsi cinque anni dalla data dell'acquisto.

Con le modalità previste in tale Decreto sono alienati anche i beni immobili degli enti previdenziali pubblici (art. 3, comma 11).

Oltre a siffatte speciali disposizioni, merita menzione in questa sede la normativa ordinaria di riferimento per la vendita dei beni immobili di proprietà dello Stato (v. art. 18 Regolamento di amministrazione e contabilità 2019, dell'Agenzia del demanio), recata dalle disposizioni di cui all'art. 1, commi 436, 437 e 438, della legge n. 311 del 2004, e successive modificazioni e integrazioni, che sostituiscono la previgente disciplina posta con legge n. 783/1908, la quale prevedeva attività più complesse e ampiamente superate dai nuovi indirizzi gestionali del patrimonio immobiliare pubblico, improntati a criteri di economicità e di redditività.

In base all'attuale normativa, l'Agenzia del demanio può alienare i beni immobili di proprietà dello Stato, che non formano oggetto delle procedure di dismissione speciali, singolarmente o in blocco:

« a ) mediante trattativa privata, se di valore unitario o complessivo non superiore ad euro 400.000;

b ) mediante asta pubblica ovvero invito pubblico ad offrire, se di valore unitario o complessivo superiore ad euro 400.000, e, qualora non aggiudicati, mediante trattativa privata.

All'Agenzia medesima è richiesto di disciplinare, con propri provvedimenti dirigenziali, le modalità delle procedure telematiche concorsuali di vendita.

È riconosciuto in favore delle regioni e degli enti locali territoriali, sul cui territorio insistono gli immobili in vendita, il diritto di opzione all'acquisto entro il termine di quindici giorni dal ricevimento della determinazione a vendere comunicata dall'Agenzia del demanio prima dell'avvio delle procedure. In caso di vendita con procedure ad offerta libera, spetta in via prioritaria alle regioni e agli enti locali territoriali il diritto di prelazione all'acquisto, da esercitare nel corso della procedura di vendita.

È altresì fatto salvo il diritto di prelazione in favore dei concessionari, dei conduttori nonché dei soggetti che si trovano comunque nel godimento dell'immobile oggetto di alienazione, a condizione che gli stessi abbiano soddisfatto tutti i crediti richiesti dall'amministrazione competente.

Con riferimento alla generalità delle dismissioni degli immobili di proprietà dello Stato è anche previsto che «eventuali regolarizzazioni catastali possono essere eseguite, anche successivamente agli atti o ai provvedimenti di trasferimento, a cura degli acquirenti» (art. 33, comma 8- quinquies d.l. n. 98/2011). Ne discende che, per gli atti di vendita degli immobili di proprietà statale, pur quando si applica la disciplina sulla conformità catastale è possibile procedere alla stipula, in deroga alla disciplina ordinaria, anche in caso di difformità delle planimetrie o dei dati catastali rispetto allo stato di fatto, adattando di conseguenza la dichiarazione della parte alienante da rendersi in atto.

Per le operazioni di vendita di immobili, come per quelle di acquisto, effettuate dalle pubbliche amministrazioni, va inoltre tenuto presente che le stesse sono subordinate alla verifica del rispetto dei saldi strutturali di finanza pubblica da attuarsi con decreto di natura non regolamentare del Ministro dell'economia e delle finanze (art. 12, d.l. n. 98/2011). In base alle modalità di attuazione di tale previsione, le operazioni di vendita diretta di immobili potranno essere realizzate trascorsi trenta giorni dalla obbligatoria comunicazione al Ministero senza che siano state formulate osservazioni (d.m. 16 marzo 2012, Allegato A).

Va infine riportato il citato comma 59 dell'art. 2 l. n. 662/1996 il quale sancisce che le disposizioni di cui ai commi quinto e sesto dell'articolo 40 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, si applicano anche ai trasferimenti previsti dalla legge 24 dicembre 1993, n. 560 (alienazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica), nonché ai trasferimenti di immobili di proprietà di enti di assistenza e previdenza e delle amministrazioni comunali.

Successivamente, ad opera della legge 30 aprile 1999, n. 136, art. 7 (Disposizioni di modifica e di interpretazione autentica della legge 23 dicembre 1996, n. 662, e della legge 22 ottobre 1971, n. 865), la predetta norma è stata estesa «a tutti i trasferimenti di alloggi di proprietà pubblica, disposti da leggi nazionali o regionali».

Per tutti questi immobili, la prevista applicazione delle disposizioni di cui ai commi quinto e sesto dell'art. 40 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, comporta che non si applica la nullità urbanistica di cui al secondo comma dello stesso art. 40, per cui, conseguentemente, negli atti traslativi non è necessaria l'indicazione degli estremi dei titoli abilitativi edilizi. Inoltre, l'acquirente, qualora l'immobile si trovi nelle condizioni previste per il rilascio del permesso di costruire in sanatoria, può presentare la domanda di sanatoria entro il termine previsto dal comma sesto, ossia entro centoventi giorni dall'atto di trasferimento.

Tale normativa di favore, tuttavia, stante il richiamo fatto esclusivamente all'art. 40 e non anche al corrispondente art. 17 della legge 47/1985 (oggi riprodotto nell'art. 46 del TUE), relativo alle costruzioni eseguite dopo l'entrata in vigore della legge stessa, ossia il 17 marzo 1985, riguarderebbe solo i trasferimenti degli immobili realizzati prima del 17 marzo 1985.

E d'uopo in ogni caso precisare che le disposizioni dettate in funzione della semplificazione delle procedure di vendita in ordine alla fase documentativa e dichiarativa afferenti alla regolarità urbanistico-edilizia degli immobili di proprietà pubblica, rilevano ai fini della commerciabilità senza creare rispetto agli stessi immobili un regime derogatorio sul piano sostanziale.

Federica Tresca

Nota bibliografica

Studio n. 17-2017/C, est. F. TRESCA; Risposta a quesito n. 220-2018/P, est. M. LEO; Risposta a quesito n. 14-2019/P, est. F. TRESCA; Segnalazione Novità Normativa, del 29/03/2022, estt. F. TRESCA - D. FASANO.